2024年9月1日，《国有企业管理人员处分条例》正式颁布，标志着国企虚假贸易业务实践“十不准1”与人员管理在监管环节实现闭环。本文将从监管趋势、虚假贸易特征、管理人员问责机制、企业防范方式方面进行梳理，以满足国有企业发展需要与管理人员自我保护的角度为企业提供虚假贸易防控思路。

 

一、国有企业虚假贸易的监管趋势

 

1、监管范围

 

自2012年“加强中央企业资金通知”出台，国资厅初步将融资性贸易的监管范围划定在中央企业内部。但随着时间的推移， 2016年后地方国有企业也被同步纳入到监管范围之中。监管力度也由“适度压缩规模”到“全面禁止”。表现出由点及面、从中央到地方的特点。

 

2、问责处罚措施

 

根据国资委要求全面梳理、排查相关业务内容，到文件明确要求直接追究相关负责人责任，并对相关责任人的处罚措施做出相应的配套惩罚机制。对虚假贸易行为的问责处罚措施日渐严厉，处罚方式也更为明确。问责处罚不仅存在文件形式要求和政策关切中，其亦具备了相应的程序和实质细节。

 

二、国有企业虚假贸易特征

 

1、虚假贸易的定义

 

在74号文出台前，融资性贸易与虚假贸易常作为并列概念列举在监管文件之中。但因上述两类贸易行为均已脱离贸易实质，缺乏实际的商品流转或资金流动，且在实践过程中普遍难以区分。故，国资委在74号文中将涉及到背离主营业务、无必要性交易环节、融资性贸易、没有控制权的空转、走单等贸易业务、以及其他无商业实质的循环贸易、有悖于交易常识的异常贸易业务等统一纳入虚假贸易的范畴。使虚假贸易的范围不只再局限于“空转”、“走单”的特例之内。

 

2、虚假贸易的范围

 

《国有企业管理人员处分条例》中将涉及到交易的违法行为概括描述为：“违反规定，进行关联交易，开展融资性贸易、虚假交易、虚假合资、挂靠经营等活动”。但因本条例中并未明确相关规定的范围，即在此之前发布的涉及交易行为和贸易种类的相关文件均可能纳入到规定依据之中。结合此前最新发布的74号文通知，可将涉及到《国有企业管理人员处分条例》违法行为相关的虚假贸易概括为以下几点：

 

（1）背离主营业务：指集团主业不包括贸易的企业，未经集团董事会审批，围绕服务主业开展贸易业务，追求做大规模而过度多元化，增加企业经营风险。

 

（2）存在上下游利益关系：指的是企业参与与特定利益关系企业之间开展无商业目的的贸易活动。

 

（3）交易环节无必要性：指人为增加不必要的交易环节和违规操作，存在为外部企业提供赚取通道费或资金占用费的便利等行为的可能，扭曲真实的贸易活动和经济形势。

 

（4）具有融资性质：利用企业的增信、资金等优势，以“贸易”为名，违规放贷。因缺少对贷款资质的实质审查，导致资金损失。

 

（5）无交易标的控制权：指缺少对交易标的的控制权，即“空转”“走单”业务。参与方的实际目标并非单纯的货物买卖，而是涉及资金的循环流动，利用假性交易以规避金融管控措施，进行借贷活动或是美化财务报表、夸大经营收益等。

 

（6）货物流转闭环：通过关联公司间制定结构相似的多组买卖协议，构建闭环的商品流转系统，人为地做大规模，形成潜亏。

 

（7）业务贸易异常：指缺少相应的货物流、票据流和资金流，企业不参与货物收发环节，上下游环节存在高度一致的合同条款和异常低差价率。

 

（8）非标仓单：指交易、清算和风险管理都按照金融衍生品的规定进行，虽满足货物流、票据流和资金流要求，但企业实际上不掌握货权。

 

（9）不符合会计准则规定：为追求规模和数字好看触碰财务红线，违反会计准则规定确认代理贸易收入。

 

（10）缺乏内控、考核收入类规模：本特征系通过强调内控体系，对无法穷尽的虚假贸易情形进行兜底表述。同时，旨在从源头避免子企业追求规模而牺牲风险控制。

 

三、管理人员问责机制

 

长期以来，关于虚假贸易的处分规定常散逸于各行业领域的政策性规定及企业内部的管理要求中，对处分的程序、适用标准等情形未作系统性规定，常从企业考核、组织处理、监察处置、刑事处罚等几个方面来划定。其追责方式常参照以下内容进行：

 

 

涉及刑事处罚方面，除国有企业自身在贸易过程中可能陷入单位犯罪的困境，其企业主要管理人员和相关责任人员均有可能涉及到签订、履行合同失职被骗罪、失职罪、滥用职权罪、非法经营罪、受贿罪、虚开增值税发票罪、出售国有资产罪、金融票据罪等相关罪名。因上述罪名体量较大、涉诉适用条件与国资委文件有显著区别，本文暂不展开论述。

 

聚焦到本次处分条例的出台，问责机制相较以往更显体系化特征，其在人员适用范围、处分内容、执行细节等方面更具新意——明确划定了国有企业管理人员身份，将虚假贸易追责机制依据公职人员政务处分法处理并进行检察支持，具体情形如下：

 

1、适用范围

 

 

2、违法行为所适用的处分

 

依据公职人员政务处分法第三十九条的规定，予以警告、记过或者记大过;情节较重的，予以降级或者撤职;情节严重的，予以开除。

 

3、检察支持

 

（1）检查重大违法案件调查过程中，确有需要的，可以商请有管理权限的监察机关提供必要支持。

 

（2）违法情形复杂、涉及面广或者造成重大影响，由任免机关、单位调查核实存在困难的，经任免机关、单位负责人同意，可以商请有管理权限的监察机关处理。

 

4、处分的执行

 

根据条例规定：国有企业管理人员受到降级、撤职、开除处分的，应当在处分决定作出后1个月内，由相应人事部门等按照管理权限办理岗位、职务、工资和其他有关待遇等变更手续，并依法变更或者解除劳动合同;特殊情况下，经任免机关、单位主要负责人批准可以适当延长办理期限，但是最长不得超过6个月。

 

国有企业管理人员受到开除以外的处分，在受处分期间有悔改表现，并且没有再出现应当给予处分的违法情形的，处分期满后自动解除处分。

 

处分解除后，考核以及晋升职务、职级、级别、岗位和职员等级、职称、薪酬待遇等级等不再受原处分影响。但是，受到降级、撤职处分的，不恢复受处分前的职务、职级、级别、岗位和职员等级、职称、薪酬待遇等级等。

 

值得注意的是，《国有企业管理人员处分条例》颁布以后，在其他文件中，原关于虚假贸易所适用的追责形式及依据并未废止，这就意味着，新处分条例的出台是国资委在原有的虚假贸易追责基础上，再一次强调各企业禁止虚假贸易的要求。这使得追责要求和依据更为细化，覆盖面也得到了极大提升。

 

四、国有企业应对虚假贸易风险的防范方式

 

在面对虚假业务问题“零容忍”的红线和国有企业管理人员强大的考核职责之时，如何解决虚假贸易风险成为了各大国有企业增加营收规模需求时难以回避之殇。结合文件要求，可从以下几个方面寻求突破：

 

1、强化内控专项排查、审查机制

 

成立专项工作小组，对比国资委文件要求，就现有材料制定详细的专项排查方案。重点针对可能包含虚假贸易的业务行为进行梳理。就背离主营业务、融资性业务、关联公司业务、大宗业务、异常业务实现重点筛查。对于涉及到“三流”的业务，归纳整理相关票据材料。检查发票、银行流水、对账单、提货单等相关文件的真实性，核实与交易往来对象是否一致，有无关联交易或增加交易环节，实地考察货物收发情况，确保对交易标的享有实际控制权，并对上述资料的财务数据进行审查、计算。根据检查结果制定合理的整改方案，对于存在关联环节或情形较轻的情况，根据整改方案及时改正。对确系涉嫌虚假贸易的事项制定合规的清退计划，并采取合理措施退出。

 

2．提高贸易风险管理能力

 

引入外部专业力量，如律师事务所、会计师事务所等第三方专业机构，打造企业风险预警机制和防范系统。充分利用外部机构给出的专业化意见开发贸易业务风险管理模块，在出现背离主营业务或大宗交易等业务活动时，能够及时触发预警，通过律师审查、财务审计等多种方式获取具有针对性的管理意见，以保证风险可控。对于部分业务虽然涉及到政策禁止的情形，但经过审查发现确有真实商业性质，则可在专业机构制定针对性方案后开展，确保企业的正常经营，避免“因噎废食”导致企业限入经营困境。

 

3. 健全贸易合规管理体系

 

完善和改革审批机制，设立合规专门委员会，明确各分管贸易业务的部门和负责人，制定详细的贸易业务内控实施细则。在业务开展之前之前必须进行充分的风险评估；在业务开展过程中注重业务合同的审查、票据的整理、交易明细的清查；在业务结束后及时进行复盘审计，实现全流程监督虚假贸易。加强对子公司的监督和考核，在制定考核目标的同时关注信用评级，注重业务实操。避免因追求规模指标导致的“业绩注水”。确保一旦发生相应的业务风险，能够及时引入第三方机构，寻求专业咨询发现业务问题，提高尽职履责能力。

 

结语

 

在原有部门规范性文件的基础上出台处分条例，为国有企业内部管理划定法律禁区，系对国有企业贸易发展提出的更高要求。因此，国有企业在未来的发展过程中更应注重提升自身硬实力，通过强化内控、健全合规、引入专业化力量等多种途径，发挥自身优势，以期实现经济繁荣。

 

注释：

①2023年10月，国务院国资委发布《关于规范中央企业贸易管理严禁各类虚假贸易的通知》（国资发财评规〔2023〕74号，以下简称“74号文”） 明确提出“十不准”作为划定虚假贸易的条件。

 

附：相关政策及法律规定

【1】《关于加强中央企业资金管理有关事项的补充通知》国资厅发评价〔2012〕45号（已失效）

【2】《关于进一步加强中央企业大宗商品经营业务风险防范有关事项的紧急通知》国资厅发评价〔2013〕31号

【3】《关于做好2015年度中央企业财务决算管理及报表编制工作的通知》国资发评价〔2015〕155号

【4】《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》国办发〔2016〕63号

【5】《关于进一步排查中央企业融资性贸易业务风险的通知》国资财管〔2017〕652 号

【6】《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》国务院国有资产监督管理委员会令第37号

【7】《国务院关于2018年度国有资产管理情况的综合报告》

【8】关于印发《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》的通知国资发财评规〔2021〕18号

【9】《中央企业高质量发展报告》（2022）国务院国有资产监督管理委员会

【10】关于印发《中央企业财务决算审核发现问题整改和责任追究工作规定》的通知国资发监责规〔2023〕25号

【11】《关于做好2023年中央企业违规经营投资责任追究工作的通知》国资厅发监责〔2023〕10号

【12】《关于规范中央企业贸易管理严禁各类虚假贸易的通知》国资发财评规〔2023〕74号

【13】《国有企业管理人员处分条例》国务院令第七百八十一号

 

作者：赵龙 李姝颖