编者按
党的十八大以来，国家大力推进并已基本完成深化农村集体产权制度改革，至2020年，全国确认集体经济组织成员约9亿人。全国汇总的56万个村中，建立村级集体经济组织的有53.2万个，达到95%。目前，全国乡镇、村、组三级共建立集体经济组织约96万个，都已在农业农村部门注册登记并取得《农村集体经济组织登记证书》①。
2023年中央一号文件提出，“巩固提升农村集体产权制度改革成果，构建产权关系明晰、治理架构科学、经营方式稳健、收益分配合理的运行机制，探索资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等多样化途径发展新型农村集体经济”。新型农村集体经济组织建设作为全面推进乡村振兴和农民农村共同富裕的载体，还要进一步发挥重要作用，其组织体系和制度建设就显得尤为突出和重要。
1、农村集体经济组织立法现状
我国目前尚未出台正式的《农村集体经济组织法》，2022年12月27日，《农村集体经济组织法（草案）》（以下简称《草案》）首次提请十三届全国人大常委会第三十八次会议审议。
在地方立法层面，黑龙江省、四川省分别于2020年和2021年率先颁布实施了《农村集体经济组织条例》。另外，吉林省、新疆维吾尔自治区、石家庄市、南宁市等地也以地方立法的形式出台了关于农村集体经济组织承包合同、资产管理、财务审计等专项地方性法规。这些地方性法规为国家立法提供了有益借鉴。
2020年4月，农业农村部印发了《农村集体经济组织示范章程（试行）》的通知，以部门规章的形式对农村集体经济组织章程进行了规范。
以上说明，在全国完成深化农村集体产权制度改革后，新型农村集体经济组织的规范运营将成为今后一段时间内新农村建设的一个重要基础性工作，需要在立法和制度建设上进一步强化和完善。
2、目前农村集体经济组织运营之现状与问题
虽然至2020年，全国已经基本完成了农村集体产权制度深化改革工作，普遍建立了职能区别于村委会的农村集体经济组织，但由于尚未颁布和实施全国统一的组织法，各地在农村集体经济组织的启用和运营方面尚不统一、规范。
（1）个别地方未实质完成产权制度改革，给农村集体经济组织的运营造成障碍。
2016年，中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，明确进行改革要完成全国农村集体资产清产核资工作，并“要把农村集体资产所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体”；二是要民主确认农村集体经济组织成员身份；三是要区分农村集体经营性、非经营性、资源性三类资产功能作用，“将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员。”以上三点是改革的实质性关键要点。没有完成以上三项主要工作，则设立的农村集体经济组织将无法正常运营，集体经济组织成员的利益也无法得到保障。
（2）存在农村集体经济组织在市场监督管理机关按企业法人登记注册情形。
在2016年实行改革之前，有的地方已经探索建立农村集体经济组织，以区别于村委会，行使集体经济管理职能，通过检索软件可以查询到的，设立最早的可追溯至上世纪九十年代。这些组织的设立与目前改革后通过农业农村部门注册设立的特别法人在法律地位、纳税等方面存在一定的差异。而一些地区在改革过程中，也曾出现过按企业法人的登记形式到市场监督管理机构进行登记的情形， 上述情形如何与改革成果合理衔接，亟待进一步完善。
（3）由于历史原因，个别地方的农村集体资产产权不明晰，或由其他单位、人员长期非法侵占，农村集体经济组织对财产失去控制，对该部分资产收回、盘活还需要履行法定程序。
（4）部分地区虽然设立了集体经济股份合作社，但并未实现资产导入和实际运营，仍由村委会或居委会代行资产管理职能，或一班人马两块牌子，主要人员由村委班子人员兼任，没有实现独立运营。
（5）分配制度不完善，村委会或集体经济组织成员在集体经济组织投资开办的企业中兼职的劳动报酬和福利待遇的标准和依据不明确，或者待遇过低，难以激发工作主动性；或者获得高薪，有违规违纪之嫌。
（6）部分地区集体经营性和资源性资产匮乏，依靠本集体组织很难有所发展，需要在政府层面统一规划，发挥当地优势以点带面进行统筹，由相对具有优势的村集体带头，导入资金、产业、管理等要素，协同发展，这也需要就集体资产盘活、管理、运营、监督等方面制订较为科学合理的制度，以平衡合作各方利益，实现共同发展、共同富裕。
（7）因农村基层法律人才匮乏，村干部法律意识不强等制约，对于改革和集体经济组织运营管理的政策法律缺乏了解，存在不会用、不敢用的问题，也是导致集体经济组织不能很好发挥作用的主要原因。
3、完善农村集体经济组织制度建设之建议
（1）尽快完成《农村集体经济组织法》的立法工作，为新型农村集体经济组织确立法律地位，并为其制度建设提供法律依据，为其发展壮大提供法律保障。
从目前的草案来看， 明确了农村集体经济组织及其成员的内涵、对应条件，形成集体经济组织的法律地位、特别法人资格的专门内容，设置成员大会、成员代表大会、理事会、监事会的组织机构体系。对组织成员身份确认，不仅明确了户籍关系、农村土地承包关系、对集体贡献等基本考量因素，还就婚嫁、生育、抚养收养、政策性移民等特殊情形作出规定；在权利义务方面，明确了组织成员享有土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等经济权利，以及参与管理、监督等权利。但对比《公司法》等法律能够看出，同样作为市场主体，该草案的规定仍然过于原则，在一些问题解决层面没有给出解决方案。如：对于成员资格界定产生的争议通过何种方式进行解决？这种争议是由可能成为集体经济组织成员的个人与集体经济组织之间产生的身份确认争议，其后附带的是利害关系人能否获得集体经济组织成员资格，进而享有成员权益、负有成员义务的法律确认，涉及到相关利害关系人的切身利益。而据笔者了解，目前涉及到集体经济组织成员身份、待遇的争议，法院均以涉及“自治原则”不属于法院案件受理范围而不予受理。
《农村集体经济组织法（草案）》第五十六条规定：“对确认农村集体经济组织成员身份有异议的，农村集体经济组织因内部管理、运行、收益分配等发生纠纷的，可以申请仲裁，或者请求乡级人民政府(街道办事处)或县级人民政府农业农村主管部门调解解决，不愿仲裁、调解或者不服仲裁裁块、调解决定的，当事人可以向人民法院起诉。”但对于该类纠纷由哪个仲裁机构受理并进行裁决尚未有确定的规定，而目前无论是劳动人事争议仲裁机构、土地承包争议仲裁机构或商事仲裁机构未将该类争议纳入受理范围，因此，后续仍待进行细化。而除了司法途径，目前也尚未有其他合理解决的途径，这也将成为制约推进集体经济组织健康发展的一个重要不利因素。
（2）加强对集体资产管理法律法规的研究，尽快建立资产确权、导入、管理、运营、监督的相关规范。
农村产权制度改革,就是要逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度,保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。如果不能有效导入集体资产，则改革就失去了经济基础，集体经济组织就无法发挥其特别市场主体的地位和作用，因此，应当出台相关政策法规，对集体资产的确权、导入、管理、运营、监督等重要环节进行规制，既要做到严守底线，又要做到鼓励创新。
（3）加强对基层集体经济组织管理人才的培养和教育，提高依法合规运营的意识。
结语
新型农村集体经济组织作为乡村振兴的重要载体，承载着亿万农民的切身利益，建立和完善新型农村集体经济组织制度体系是乡村振兴的一个重要基础性问题。我们欣喜的看到，无论是国家层面还是地方政府，对这个问题均越来越重视。以青岛市为例，2022年1月，中共青岛市委组织部、青岛市农业农村局、青岛市民政局、青岛市财政局等加部门联合印发《关于进一步规范农村集体经济组织运行和管理的通知》；2022年12月14日，青岛市人民政府印发了《关于发展壮大新型农村集体经济的实施意见》等重要文件，对进一步加强农村集体经济组织建设做出部署和安排。我们相信，随着各级政府的重视和利好政策的推动，必会进一步将新型农村集体经济组织的规范和科学管理推向一个新的高度，实现习总书记“打造乡村振兴齐鲁样板”的殷殷嘱托。
注释：
①本文数据来自农业农村主管部门编写的《中国农村政策与改革统计年报》《中国农村经营管理统计年报》
作者：张吉全
