大气污染公益诉讼法律难题浅析
—以“中环联诉德州振华案“为视角
笔者：李树森 张猛
2013年1月1日实施的《民事诉讼法》首次以法律的形式确定了公益诉讼的法律制度，公益诉讼也成为新民诉法修改的亮点之一。2015年1月1日实施的《环境保护法》第五十八条，对提起环境污染等方面公益诉讼的主体资格方面作了进一步的规定。2015年1月7日起施行《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释 》（法释【2005】1号）对环境民事公益诉讼案件从原告主体资格、管辖、支持起诉人、举证责任分配、诉讼请求、损害后果的确定、调解、诉讼等费用分担等方面作了较为详尽的规定。
但笔者在代理中华环保联合会诉德州晶华集团振华有限公司大气污染责任纠纷（环境民事公益诉讼）案件过程中，仍面临着诸如原告主体资格、管辖法院、举证责任分配、损害后果的确定、赔偿款项的归属和使用等方面的法律难题，现结合案例具体阐述如下。
一、基本案情
被告德州晶华集团振华有限公司是一家从事玻璃及玻璃深加工产品制造的企业，生产经营场所位于德州市德城区市区内，周围多为居民小区。其主要产品为浮法玻璃，其有两条生产线因资金原因未能按照环境保护法律规定建设脱硫、脱销设施并进行生产，两条生产线的烟囱向大气长期超标外排污染物，造成了严重的大气污染，严重影响了周围居民的生活，周围居民反应强烈。对于该公司的环境违法行为，山东省环保厅和德州市环保局对其作出多次包括罚款、停产在内的行政处罚，还曾在2014年北京APEC会议期间受到环保部的点名批评，但该公司一直未能纠正其违法行为，属于行政执法失灵的的典型代表。
在接到居民的多起投诉后，中华环保联合会联合山东康桥律师事务所进行了实地走访和取证后，决定对该公司提起大气污染的公益诉讼，具体的诉讼请求为：判令被告立即停止超标向大气排放污染物，增设大气污染防治设施，经环境保护行政主管部门验收合格并投入使用后方可进行生产经营活动；判令被告赔偿2014年12月31日前因超标排放污染物造成的损失2040万元（按照被告大气污染防治设备投入及运营的成本计算得出）判令被告赔偿因超标排放污染物造成的损失780万元（以10万元为基数，自2015年1月1日开始暂计算至2015年3月19日）；判令被告在省级及以上媒体向社会公开赔礼道歉；本案诉讼、检验、鉴定、专家证人、律师及诉讼支出的费用由被告承担。目前，该案已由德州市中级人民法院受理，尚未进行开庭审理。
二、大气污染公益诉讼面临的几个法律难题
1、有权提起公益诉讼的主体范围较窄
（1）对“有关组织”的要求高，符合条件的数量少
《民事诉讼法》第五十五条将有关提起公益诉讼的主体规定为“法律规定的机关和有关组织”，《环境保护法》第五十八条，将有关提起环境公益诉讼的组织明确为：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释 》（法释【2005】1号）规定的有关组织进一步细化为：依照法律、法规的规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等，可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织。章程的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动。同时，提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚。
从以上法律和司法解释的规定来看，有权提取大气污染公益诉讼的原告主体逐渐明确，有效解决了有关组织不明确的争议；但前述规定也在一定程度上限制了有关组织的范围，导致有关提起公益诉讼的主体范围过窄。根据民政部提供的数据，符合《环境保护法》和司法解释要求的有关组织约有700多个。〔1〕而在这700家社会组织中，有相当一部分是官办的社会组织， 比如各省的环境科学学会、环保产业协会、环保基金会，还有一些省的环保联合会、生态文明研究会、林业协会等。在这些组织中，除了中华环保联合会、自然之友等有提起环境公益诉讼的经历和意愿外，其它机构少有提起环境公益诉讼实践的报道。再一类就是草根民间环保组织，比如辽宁省盘锦市黑嘴鸥保护协会、绿色汉江、阿拉善SEE生态协会等。以山东济南为例，有诉讼能力与诉讼意愿并符合原告资格的环保社会组织至今未发现。民间环保NGO（非政府组织）“绿行齐鲁行动研究中心”历经两年于今年1月22日，拿到“民办非企业登记证”。这是济南市目前唯一一家注册成功的环保组织。〔2〕这样看来，在实际开展环境公益诉讼时， 能够提起环境公益诉讼的社会组织可能非常之少。
3月29日，最高法院院长周强在2015 博鳌亚洲论坛上表示，最高法院鼓励民间环保团体提起公益诉讼，并将降低诉讼门槛。笔者建议立法部门在总结实践经验的情况下，将原告资格进一步放宽，比如5年改为3年等。
（2）“法律规定的机关”范围不明确
《环境保护法》和司法解释虽然大致确定了有权提起环境公益诉讼的社会组织范围，但却对《民事诉讼法》规定可以提起环境公益诉讼的“法律规定的机关”没有进一步明确，仍然停留在颇有争议的原有规定上。如果像有些权威解释那样，把“法律规定的机关”仅限于现在《海洋环境保护法》第92条第2款规定的“行使海洋环境监督管理权的部门”这一类主体，其他所有环境和资源保护机关都无权提起环境公益诉讼， 必将极大地限制和影响公权机关通过公益诉讼维护社会公共利益和国家利益的积极性，也会使环境公益诉讼限制在极小的范围内，其后果是不利于污染的防治和生态的保护。
2、按照一般侵权案件的管辖原则确定管辖法院不利于判决结果的执行
根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释 》（法释【2005】1号）第六条第一款的规定，环境公益诉讼的管辖是按照一般侵权案件的管辖原则来确定管辖法院。
但在生态环境公益诉讼中，侵害行为的影响范围很广，侵害结果地常常众多；判决的结果除了涉及停止侵权行为，赔偿损失外，还涉及到赔偿款项的支付去向等，所以按照一般侵权案件的管辖，与侵害行为地联系不密切的有管辖权的法院作出判决在执行时往往会遇到一定困难，如停止侵权行为的执行，赔偿款项的支付等。所以，笔者建议对环境公益诉讼采取专属管辖制度，以侵害行为发生地作为管辖法院较为便利。以侵害行为地作为管辖法院有以下独特的优势：
首先，由侵权行为地法院管辖有利于起诉主体寻求法律救济。尽管目前，符合法律和司法解释规定要求的原告主体数量不多，但是如果数个无利害关系的原告针对同一损害环境公共利益的行为向不同的法院提起诉讼，多家法院受理，浪费司法资源。明确以侵害行为实施地法院管辖，便不会发生管辖权争议，有利于起诉主体寻求法律救济。
其次，由侵权行为地法院管辖有利于更全面彻底地保护环境公益。因为环境一旦遭受破坏就难以恢复原状，所以环境公益诉讼的提起及最终裁决并不一定要有损害事实发生，只要根据有关情况合理判断出可能使社会公益受到侵害，即可提起诉讼，由违法行为人承担法律责任，将违法行为消灭在萌芽状态。如果以侵害结果地作为管辖法院，由于不少环境损害并不明显，一旦明显往往已经造成无法挽回的损害，这样对于萌芽状态的环境侵害就无法阻止。
第三，由侵害行为地法院实施专属管辖，有利于提高诉讼效率。法谚云，“迟到的正义是非正义”，对生态环境公益诉讼而言，更是如此。侵害行为的存在不仅会加剧损害结果，还会造成新的侵害，因此，排除侵害是法院经常采取的一种救济方法，这种救济方法可以通过先予执行的裁定来实施，也可以通过最终判决来实现。但无论以何种方式实现正义，都需要以案件事实清楚、权利义务关系明确为前提，并且都需要义务人的履行。相比较而言，在所有的法院中，侵害行为实施地法院最有利于实现事实的及时认定，也有利于证据的及时收集和保全以及法院裁定、判决的及时执行。〔3〕
由于大气污染公益诉讼的专业性，专门环保法庭的匮乏也给公益诉讼的审理造成一定的影响。笔者代理的该起大气污染公益诉讼案件被德州市中级人民法院按照一般的民事侵权案件进行审理。水、空气等环境因素具有流动性，而目前环境监管、资源利用却是以行政区划为界限，此种行政权力配置与生态系统相割裂的冲突，导致跨行政区划污染不能得到有效的解决。党的十八届三中全会提出，要探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，十八届四中全会决定进一步提出，要探索设立跨行政区划的人民法院。司法解释专门规定了环境民事公益诉讼案件实行跨行政区划集中管辖。即经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据本辖区环境和生态保护的实际情况，在辖区内确定部分中级人民法院受理第一审环境民事公益诉讼案件，中级人民法院管辖环境民事公益诉讼案件的区域由高级人民法院确定。为了推动环境公益诉讼的开展，调动社会组织参与公益诉讼的积极性，解决案件审理的主客场问题的指定管辖制度应尽快落地。
3、原告对有关大气污染的侵权行为及损害后果等方面的举证存在难度
对于大气污染的公益诉讼案件，作为原告，从举证责任的分配来讲，其仍应承担侵权行为、损害后果等事实的举证责任，这在《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释 》（法释【2005】1号）第八条规定的原告提交的证据材料中包括被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料也有体现。但由于空气的流动强及大气生态环境的自净能力等因素，往往对于被告排放污染物的侵权行为及造成损害的证据难以取得，即使是初步证据。
笔者代理的中华环保联合会诉德州晶华集团振华有限公司大气污染责任纠纷（环境公益诉讼）案件中也同样遇到了类似的难题。对于排放污染物的侵权行为的初步证据，原告通过现场拍照、录像及互联网的查询等方式取得了部分初步证据，但由于该类证据形式上的局限，对于证据的真实性、合法性等方面被告比较容易提出抗辩。同时，笔者通过环保部、山东省环保厅官方网站等途径也查询到了部分被告因超标排放污染物被行政处罚的法律文书，对于证实被告存在侵权行为起到辅助的证明作用；对于损害后果方面的初步证据，笔者仅能从互联网查询到德州市某一时段空气污染严重的媒体报道，并无直接证实德州市空气质量受到损害的证据。在这方面，与水质污染、土壤污染等领域的公益诉讼有比较大的区别，很大原因在于空气的流动及自净能力。
对于被告排放污染物的种类、数量等具体数据，原告如不能从被告及其有关环境保护主管部门获得具体的资料，该部分证据的举证难度将更大。虽然，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释 》（法释【2005】1号）第十三条作出了 “原告请求被告提供其排放的主要污染物名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况以及防治污染设施的建设和运行情况等环境信息，法律、法规、规章规定被告应当持有或者有证据证明被告持有而拒不提供，如果原告主张相关事实不利于被告的，人民法院可以推定该主张成立”的规定，但如果在诉讼过程中，被告拒绝提供，即使可以推定原告主张的排放污染物行为的事实成立，但由于缺乏具体的污染物种类、数量等方面的证据，在无相关数据的情况下，法院对于损害后果的认定将更为困难。
4、大气污染造成的损害后果及修复、治理费用难以确定
对于有关环境公益诉讼损害后果、治理、修复费用、功能损失等数额的确定这一专业性的问题，原告可以自行委托或申请法院委托专业机构进行鉴定，环保部《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》（环发[2011]60号）对于环境污染损害后果的鉴定评估作了相关的规定，并附上了环境污染损害数额计算推荐方法（第I版），这为损害后果的评估鉴定提供了依据，已经审理的部分公益诉讼案件也适用该规定进行了有关水污染治理、修复等方面费用的鉴定。但由于大气污染物排放种类的不确定性、空气的流动性及大气生态环境的自净能力，对于因大气污染产生的有关治理、修复费用，中华环保联合会及代理律师在提起诉讼前征询多位环保专家的意见，均表示技术上存在障碍，难以进行鉴定，。
在有关治理、修复费用的数额确定上，由于排放污染物种类、数量数据的缺乏，再加上鉴定的难度，即使在有关环保专家的支持下，仍无法计算出有关治理、修复费用的具体数额。对于有关该方面的难题，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释 》（法释【2005】1号）第二十三条做作出了“ 生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定”的规定，正是基于该规定，笔者代理的该起案件结合被告正常购置脱硫、脱销设备的成本及运营成本计算得出有关损失的数额。但即使依据该规定，同样也面临着要结合被告的生产规模来计算被告购置脱硫、脱销设备的成本及运营成本时，被告拒绝提供生产规模、运营成本等数据，法院通过其他途径仍无法获得的情况下，有关的数据仍面临难以计算的困难。
5、赔偿款项的归属和使用尚不明确
由于环境民事公益诉讼的目的在于维护环境公共利益，故被告支付的环境修复资金和服务功能损失等款项应当专门用于修复被损害的生态环境，而不能由原告直接领取，以防止出现挪作他用的情形。目前，无锡、昆明、贵阳等地采取的是将环境修复资金和服务功能损失等款项缴入专户或基金的方式管理使用，其中贵阳市设立了生态修复基金专户和生态文明建设基金，昆明市设立了环境民事公益诉讼救济专项基金，无锡则设立了财政专户。〔4〕最高人民法院在起草《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释 》的过程中，在意见草稿中曾规定将环境修复资金和服务功能损失等款项缴入财政专户，但财政部门以收取和管理支出该部分费用没有法律依据为由拒绝，故在司法解释中对赔偿款项的缴纳暂未作规定。最高人民法院在环境民事公益诉讼司法解释发布的答记者问提出，对于目前尚未设立专项基金或专户的地方，可以采取适合于当地情况且有利于执行的支付方式。
具体到笔者代理的该起大气污染公益诉讼案件，在无法确定德州市地方财政是否设置专用账户或者德州市是否成立大气污染治理的基金会的情况下，只能暂时请求将有关款项支付至德州市财政专用账户。对于法院如何判决，还要看德州市财政部门的意见。
对于有关治理和修复费用支付到位后，有关的款项如何使用，法律和司法解释均未作出相关规定，司法解释第二十四条第二款仅规定了“其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，可以酌情从上述款项中支付”。但对于如何支取有关治理和修复费用及资金的监管问题都属于空白，这些难题的存在，将会影响环境公益诉讼的社会效果及发展。
参考文献：
〔1〕匡春风.中华环境期刊：新《环保法》实施后环境公益诉讼起跑.2015年2-3月号.72-73
〔2〕赵璐. 济南环保NGO终于有了“独苗”.济南时报2015年2月9日.
〔3〕湛 念.论环境公益诉讼的地域管辖.中国林业科技大学学报（社会科学版）2014年12月.46-47
〔4〕罗书臻. 规范环境公益案件审理 切实维护环境公共利益—最高人民法院环境资源审判庭负责人就《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》答记者问.2015-01-07
